（作者张巧良，山东康桥律师事务所首席合伙人）
　　一、城投债风险现状
　　城投债作为地方政府重要的融资方式，为城市基础设施建设、保障房建设、公用事业建设及运营等提供了大量的增量资金，在促进地方经济发展方面发挥了重要作用。随着城市的高速发展，城投债的规模逐步扩大，除显性债务以外，根据IMF测算，2020 年能够识别的地方融资平台的债务达45.4万亿元，2023年我国地方政府融资平台总额预计将达到65.7万亿元人民币。加之中国经济增长放缓和以及地方土地财政收入下滑的外部环境，城投债风险开始显现。自2022年以来，地方政府偿债能力弱化，城投再融资能力下降，城投非标违约及商票逾期事件频发，进入2023年，城投违约事件有愈演愈烈之势，2023年1-4月违约事件为73件，创下2018年有统计以来历史新高。城投债已成为地方政府债务风险的重要隐疾，市场普遍担忧城投债发生信用风险，如何化解这些隐患关系到国家的经济安全和社会的稳定。
　　二、城投债风险对我国经济和社会的影响
　　城投公司出现债务违约或破产，不仅仅是一场债务问题，更会对中国经济和社会造成重大影响，主要表现在以下方面：
　　1.影响政府信誉。城投公司扮演着地方政府投融资平台的角色，城投债背靠地方政府信用，具有“准市政债”的特征，地方政府信用与城投债仍存在一定的捆绑关系，相当多的城投债实质上是地方政府债。城投债危机的解决将涉及到政府的信用和权威，如果政府无法有效解决这场危机，出现大面积债务违约事件，将会对地方政府的信誉产生负面影响，最终影响到地方政府的再融资能力和举债成本。
　　2.影响金融稳定。城投公司是中国金融市场重要投向，国有大型银行、股份制银行、城商行、村镇银行等金融机构都是主要债权方，如果城投公司出现大规模或连锁式的债务违约或破产，首当其冲的就是金融机构，先是经由商业银行，再传导至区域性金融系统，影响金融系统的稳定性。
　　3.影响社会稳定。城投债除金融机构投资外，还涉及大量的社会资本和民众利益，如果城投债出现违约或破产，将会影响到大量的社会投资者包括普通社会大众的切身利益，可能会引发社会资本和民众的不满和抗议，对社会稳定带来严重不利影响。
　　4.引发地方政府债务风险。2022年政府负债率控制在50%左右，低于国际通行的60%的警戒线，我国显性债务风险总体可控，但是，那些实际由财政兜底的城投债，本质上系政府隐性债务，高额隐性债务容易滋生系统性风险，甚至会进一步衍生“灰犀牛”事件，从而影响当地的经济发展和社会稳定。
　　三、城投债的化解之道
　　（一）多元并举，坚持推进“遏增去存”战略
　　2022年中央经济工作会议指出：“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。”2023年政府工作报告继续提出：“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。”“遏制增量、化解存量”是我国长期坚持的解决城投债的基本政策导向。
　　1.遏制增量是更为根本的问题，若不遏制增量，将出现“旧债未清、新债又举”的恶性循环。遏制增量就是要阻断新增与政策法规相悖逆的城投债的路径，遏制重在从严监督管理，地方政府应当完善常态化政府各部门协调监管，上级政府加强预算管理和财会监督，对专项债券项目实施穿透式监测，同时压实地方政府属地责任，强化隐性债务问责，对财政违法行为从严从快处理，禁止各种变相违法违规举债、虚假化债行为。
　　2.化解既有存量债务是当务之急，综合各地在化解城投债风险方面的实践经验，化解存量的路径主要有三个方面：
　　一是，对债务进行置换和展期，优化债务期限结构，降低利息负担。所谓债务置换和展期，即融资平台公司与金融机构协商，使用合适的金融工具通过借新还旧、展期等方式，通过长期债务替换短期债务、低成本的债务替换高成本债务的方式平稳化债，主要是通过调整债务的期限、利率、担保等条件，降低债务成本和压力，延缓或者分散偿债风险。
　　二是，盘活闲置低效资产，改善财务结构或者直接偿债。改革开放以来，经过财政资金直接投资、平台公司投资、国有企业投资等投资建设，形成了大量存量资产，现实中存在大量存量资产低效、闲置的情形，盘活存量资产也是化解城投债务风险，降低企业资产负债水平的重要途径。存量资产的盘活主要包括：基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、资产交易、资产证券化、发行债券、并购重组等等。
　　三是，城投公司重组整合，提高城投公司实力。通过各城投公司的兼并重组、资产划转、股权转让等方式，集中优势资源，组建财务状况更好的强信用主体，重组整合后，可以帮助资信较弱的城投公司化解债务风险，更重要的是城投公司信用评级、资产质量、盈利能力和偿债能力得到综合提升，融资主体的市场认可度和平台的抗风险能力得到加强，融资成本降低。
　　（二）理顺中央与地方的财权和事权，抑制地方政府举债冲动
　　地方政府的财政收入总量和结构对城投债的安全性有极其重要的影响。分税制改革从根本上理顺了中央政府和地方政府的关系，为促进我国经济发展奠定了良好的基础。但是长期以来，我国一直在努力解决却未彻底解决的一个突出问题是地方政府事权和财权不匹配，支出责任与财力不适应，财权与事权的不协调导致地方财政存在严重收支不平衡。从中长期来看，化解地方债务风险仍要进一步推进财税体制改革，重新分配中央和地方的事权和支出责任，建立事权和支出责任相适应的制度，可以采取的手段包括拓展地方财源和上收部分事权到中央政府，使得中央政府和地方政府的财权、事权大致匹配，从根本上缓解地方压力。
　　（三）强化监管，将城投债的增减纳入政府绩效考核评价
　　没有责任追究的制度更像个道德规范，无法实现硬约束。建立城投债应急处置机制和考核问责机制，压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，把城投债“举借债务”“债务化解”作为政府政绩考核的一项重要指标，并将债务审计列入党政主要领导干部经济责任审计，将债务管理列入财政工作考核，建立有效的地方政府债务管理绩效评价体系。
　　（四）深化改革，推动地方政府融资平台市场化转型
　　自2014年开始，国家明确要求融资平台不再承担政府融资职能，城投公司在隐性债务严格监管政策下，开启转型之路。城投公司因生存环境、政企关系、管理方式等因素，转型质量不一而足，部分城投公司自我造血能力和可持续发展能力有限。城投公司在理念上应当从行政思维向市场思维转变，地方政府应当推动城投公司市场化分类转型，厘清政府和企业的责权利边界，使城投公司转型为按照现代企业制度运营的地方国有企业。在定位上，城投公司应明确自身的国资主体地位，从单纯的地方投融资平台和城市建设者，向城市综合运营商、国有资本投资平台等转变。在新平台下，城投公司结合当地资源禀赋和产业基础重新谋划和布局业务体系，引导产业结构调整，实现企业发展规划与城市建设和产业发展规划的同频共振。
　　城投债务风险，若处置不当，可能造成风险扩散，并进一步导致非银金融机构经营风险和金融市场波动等。城投债风险化解是一个复杂的过程，需要政府、城投公司和市场各方共同努力，积极采取各种措施，综合施策，才能有效地化解城投债务隐患，保障国家的经济安全和社会的稳定。
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（文章来源：第一财经）